法制办头

浅谈如何实现行政调解与工商职能切合

2014-08-20 17:17:53

文:莲都区工商分局 叶一毅

  近年来,为营造和谐社会环境,中央、省、市等各级政府号召构建“大调解”体系,建立包含“人民调解、行政调解、司法调解”为一体纠纷调解创新模式,切实把矛盾化解在基层,解决在萌芽状态。作为行政职能部门的工商部门,率先响应政府号召,陆续建立了包含行政调解职能的各级行政调解中心,依托消费调解经验,积极拓展合同、商标、知识产权等各类调解范围,实现群众纠纷的第一时间化解。本文以丽水市工商部门的行政调解推进为背景,以实现行政调解的最优化为目标,多角度分析行政调解工作。

  一、工商行政调解为民解忧的现实意义

随着社会经济的迅猛发展,社会利益格局不断调整,群众的生活“渴望度”被经济被动带动,急躁、不安、仇富、仇官等不稳定因素急剧膨胀,人们急需一个渠道来表达自己的诉求,工商行政调解以部门职能服务出发,为职能关联群体解决诉求提供了一个倾诉门窗。

  一是高效、便捷、低成本、范围广。在辐射面上,工商行政调解是建立在原有业务职能上,面对的人员包括企业、个体工商户、消费者等广大群体,业务职能包含消费调解、合同、商标、行政执法等民生相关领域,职能关联群体范围较广,享有一定公信力。如丽水市区监管的经济户口就有2万多家,每年调解的消费投诉有数百起。在效率上,工商行政调解寻求的是一种类似与消费调解的便捷模式,不需要任何费用,也不需要烦琐的手续、漫长的程序和严格的质证,只需遵循自愿,通过互相妥协、讲解法律法规等便捷方式,双方达成调解意愿既完成整个程序。虽然与法院相比在专业性、规范性、法律性等方面存在差距,但与法院相对较高的诉讼费用、高昂的律师代理费、败诉单位诉讼风险等相比可以说经济实惠。其次,工商行政调解尊重当事人的意思自治,以双方当事人参与为其必要条件,这既有利于当事人了解法律,也有利于减少后续的执行成本。

  二是有利于维护社会的和谐与稳定。上访案例的不断增加,其原因不仅包含诉求过高、行政不作为,行政不公平等原因,也包含了纠纷源头的第一时间处理不及时的问题。如农民工工资拖欠,政府部门如果第一时间介入并妥善解决,就不会延伸为集体讨薪等群体事件。工商部门作为政府职能部门之一,通过及时有效介入,平等协商的调解,使当事双方消除对立、免伤和气,不仅增进人与人之间的和睦,更将为数不少的消费争议纠纷、合同争议纠纷、知识产权侵权纠纷化解在基层、解决在萌芽状态,减缓、消除大量的社会个体之间存在的对抗,有助于完善社会管理、维护社会稳定、促进社会和谐。如成功调解的汽车四轮定位保养案例,消费者原本打算通过车辆堵4S店门等过激方式维权。

  三是实现行政机关与相对人之间的和谐。工商部门的职能定位有监管和服务,而行政调解的过程中恰恰包含了这两个要素。对以轻微的行为违法行为,通过法律法规讲解、行政告诫等多样方式,达到一种职能监管的督促作用,让被监管人在调解中规范行为,实现法律威严和和谐融合。对于行政调解申请人,通过公正、公开、自愿、居间的调解氛围,其自身的诉求得到最大化的倾诉,不仅深入了解调解事件涉及的法律法规知识,更增强对工商行政管理部门的信任和好感。对于工商部门,通过耐心、细致、全面、具体的行政调解工作,不仅培养工作人员亲民、便民和为民的工作作风,更提高工商部门执法的权威,建立了与人民群众密切融洽、协调、信赖的关系。

  二、我市工商行政调解现状

  由于业务职能的一贯延续,多年来,我市工商系统在解决消费类纠纷方面已形成一套完整体系,但在企业消费争议、合同争议、行政许可、执法监管、对工商部门信访等方面的矛盾纠纷化解仍存在短板现象,这不仅不利于行政执法工作依法有序、健康发展,也影响了公众对工商部门的满意度。自2011年全市工商系统推行“大行政调解”以来,各级工商部门积极拓展调解范围,将企业消费争议、合同争议、行政许可、执法监管、对工商部门信访等纠纷化纳入日常调解范围,并取得了一定成效,获得了地方政府的高度肯定,但在工作推进中却仍存在不少问题。

  (一)对存在认识的误区。不少内部人员主观上认为除了消费类纠纷调解外,过多的增加调解工作,不仅吃力也不讨好,不应也不愿承担过多的行政调解任务,对非消费类纠纷往往心存抵触。而普通群众一方面对行政调解缺乏了解,对调解成效、程序等存在质疑,很少申请行政调解解决纠纷。另一方面对行政调解解决民事纠纷,对政府履行定分止争、维护和谐的职责报有更多的企望,认为调解就必须解决问题,不能解决就是推诿和不作为,很容易误伤调解人员的积极性。

  (二)缺乏充足的软硬件保障。各地纷纷建立行政调解中心,但实质是对12315平台的延伸,除投入必要的硬件装修,在固有的人员配比上却没有增加力量,大多是一套班子两个牌子,这主要是由于行政调解工作给予了职责,却没有给予必要的编制和固定的经费保障,各地只能在原有的经费和人员中去抽取力量补充,直接导致内在积极性不高。且现有的调解人员分工上,基本延续固有的消费调解模式,以消保委固有的人员为主,法规、市场、合同等专业科室临时性负责业务调解,调解人员除需承担着原有繁重的市场监管和行政执法任务外,仍需要面对纠纷情况复杂、法律政策缺乏专业化训练、纠纷化解经验不足等客观原因,往往导致疲于应付,有心无力。

  (三)程序制度不完善。非消费类纠纷的调解对于工商来说是一个新事物,没有法定调解程序,缺乏进行调解的方法、时限等方面的具体规定,也缺乏如何在该机制中确保各方当事人的参与以保障其合法权益、确保纠纷处理公正性的相关规定。对于当事人而言,相关的纠纷处理程序缺乏必要的透明度和可预测性,容易导致当事人对该纠纷处理机制公正性等缺乏信心,影响该机制作用发挥。同时,由于缺乏行政调解程序上的规定,使得未制订工商行政调解程序制度的单位或出于怕麻烦,或出于怕承担责任,往往面对矛盾纠争启动行政调解积极性不够。

  (四)是考核和监督机制不健全。目前,政府对于行政调解工作仍以推广为主,制度化、规范化、法制化的具体标准仍需完善和明确,虽大力鼓励推进行政调解工作,但客观上在人力、物力等方面鼓励不足,相对考核也偏于宽泛。作为行政调解职能部门之一的工商部门,由于没有参照和经验,多数工商部门仍以应对为主,对行政调解缺乏具体考核标准和相应的监督机制。

  (五)调解成效缺乏法律效力。工商部门花精力、花人力去促成调解成效,但由于目前工商行政调解形成的调解协议不具有强制执行的法律效力,直接制约了当事人通过工商行政调解处理其纠纷的积极性和信心,同时也影响工商机关的积极性,不愿在行政调解方面投入过多精力。

  (六)制约手段薄弱。行政调解的宗旨是建立在自愿、平等、公平、公正的基础上,但现实的调解案例中却存在很多无奈。如由于诉讼成本、时间、精力等限制,往往争议金额较小的案例,一方当事人故意抵赖,不接受调解,直接导致申请不成立,调解未成型就失败。如经营者之间调解,工商部门利用行政职能权威,间接或施压存在过错方,虽然成效显著,但是否存在行政干预、滥用权利等质疑,满足了一方却得罪了另一方。

  三、完善我市工商行政调解机制的几点建议

  行政调解是各级政府主推的重点工作,是切实改进工作作风、密切联系群众的有效途径之一,可是说是行政部门必须且要切实推进的,我们应当从提升宣传、完善机制等各方面推进工作完善。

  (一)加强工商行政调解的宣传,提高认识。一是加大政府和系统内部宣传,强化主动调解的服务意识。以政府部门、执法单位等为对象加强对内宣传,采取在工作情况通报、《政府法制简报》、工作交流会等形式,宣传行政调解工作意义、做法、成效,转变政府领导及执法人员观念,树立“调解也是执法、调解也是服务”的理念,动员广大执法人员主动参与行政调解。二是加强行政调解全面的社会宣传,增加以社会公众为对象的依申请类调解。采取在市民中开展问卷调查、发放宣传资料、现场咨询、汽车广播等多种形式,依托网站、广播电台、报纸、微博等多种渠道广泛开展宣传,密集宣传报道,扩大社会反响,让老百姓了解这一新的争议解决渠道。三是加强行政调解工作特定人群的宣传,增加以生产经营者为对象的依申请类调解。在登记发照、验换照、始业教育、按周期巡查过程中,将行政调解受理范围、程序等相关资料发放给生产经营者,鼓励发生纠纷到行政调解中心申请行政调解。

  (二)设置专门的工商行政调解机构,明确工作职责。一是建立畅通平台。依托12315平台优势,搭建“行政调解中心”运行平台,统一受理各类纠纷,按照“属地管理、分级负责”的要求,建成完善的工商行政调解组织网络,实现工商行政调解机构健全,职责明晰,规范有效,渠道畅通。二是充实人员配比。把业务能力强、有较高法律素质的干部充实到行政调解队伍,加强日常管理培训,不断提高调解员的综合素质和业务能力。三是拓展调解范围。按照工商部门职责,明确行政调解的范围,除日常消费类调解之外,增加行政许可类、执法监管类、合同争议、对工商部门的信访等纠纷受理范围。

  (三)完善工商行政调解程序和各项制度。一是严格规范行政调解运作程序。完善调解流程。重点规范申请程序、受理程序、实施调解程序、制作调解书和送达程序等,保障行政调解工作高效、有序运行。二是建立行政调解联络员制度,形成主动调解主渠道。根据管辖地域划分调解服务区,推行网格化服务模式,确定行政调解信息员、联络员、服务员,主动上门,主动沟通,通过各种途径纠纷排查,对“早、小、苗头”的纠纷及时予以调解,“大、难、复杂” 的纠纷,动员全局力量,实行层级合力解决。三是建立网络信息搜寻制度,拓宽主动调解案源。通过网络查询搜寻,对涉及工商职能且在本辖区内的纠纷,主动联系双方当事人,对愿意通过行政调解解决纠纷的及时组织调解。四是建立激励和考核问责机制,落实主动调解责任。将行政调解工作纳入年度考核,用制度保障,鼓励主动调解,对激化纠纷矛盾发生重大群体性事件的实行过错责任追究制。

  (四)建立高效化解纠纷和有效预防纠纷机制。一是建立分类分档调解制度,提升调解效能。根据调解涉及内容分消费争议、行政许可、执法监管、合同争议、信访等类型,又根据涉案金额分为多档,并根据调解人员的知识专业结构和协调处理能力对应指派不同的调解人员参与调解,力争每个调解案件由熟悉该业务的调解员负责调解,以实现高效化解纠纷的目的。二是建立调解人员培训制度,提高调解成功率。定期或不定期组织调解人员学习、集中培训,采取上课、旁听典型案件调解、交流会、考试等方式,对调解技巧、心理学、纠纷产生原因、如何稳定当事人情绪、调解艺术、相关法律法规政策等进行学习,拓宽调解员的知识领域,提高调解人员的调解能力,当好纠纷双方的心理疏导师。三是在行政调解工作中,放大行政指导新功能。对调解案件的双方当事人存在的与法律法规、政策或道德等不相符的行为,行政调解结束后,通过回访,跟踪协议履行情况,并与过错方一起分析纠纷产生原因,有针对性地提出行政指导建议。通过定期的行政调解案件统计分析,筛选纠纷类型并查找原因,对纠纷较多的行业或对象,通过行政约谈、行政警示等指导,以案说法,提高行业规范度和相对人自我保护能力,更好地预防类似纠纷发生。四是在行政调解工作中,延伸矛盾纠纷预防。行政调解中心在接待咨询、受理申请的过程中,通过矛盾纠纷信息收集研判,提前掌握信息,提前发现问题,提前排查诉讼隐患。对可能引发群体事件提前介入,提醒相关利害关系人认真对待,防止纠纷或群体性事件的发生。

  (五)强化工商行政调解的效力。加强与人民法院沟通,对工商行政调解达成的调解协议,由人民法院予以确认效力,对存在的毁约行为,当事人可以就协议的履行、变更、撤销向人民法院起诉。加强与具有行政调解职能部门的联动,对工商行政调解协议的执行实行共同约束,确保协议的执行力。


(文章来源: 供稿人: 责任编辑:法制办)  
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