法制办头

镇政府的《通告》行为是否可诉?

2007-03-20 16:59:55

          案情:

2004年3月12日,某镇政府发布《通告》。其内容如下:为了整治我镇面貌,营造我镇小城镇良好形象,改善人民群众的生活条件和生活质量,经镇人大会议通过,决定将旧农贸市场迁移至新集贸市场,现将迁移的有关事项通告如下:一、本通告之日起二十天内(即2004年4月1日起),凡旧农贸市场内的所有摊位、摊点(包括肉类摊、“三鸟”摊、菜类摊、水果摊、其它临时摊点等)一律迁移到新集贸市场内经营。二、在规定的时间内,旧农贸市场内的摊主迁移到新集贸市场一律给予优先安排。三、在规定的时间内,到新集贸市场申请摊位经营的一律给予优惠,免收一个月摊位费。四、新集贸市场的摊位费和摊位费的交付方式基本按照旧农贸市场的标准和方式执行或面议。五、如有旧农贸市场的摊主已预交四月份以后(含四月份)的摊位费,迁入新集贸市场继续经营的,新集贸市场顺延免收摊位费;不再经营的由新集贸市场给予退还(凭有效凭证)。六、自2004年4月1日起取消旧农贸市场,逾期不迁移摊位者,采取强制措施迁移。
    《通告》发布后,属于旧农贸市场的摊主冯某某等78人对《通告》不服,认为:镇政府发布的《通告》侵犯了摊主的经营自主权,为维护其合法权益,冯某某等78于2004年3月以镇政府为被告向法院提起行政诉讼,请求法院判令撤销《通告》,并责令镇政府在原《通告》范围内消除所造成的影响。

    评析在受理原告的诉讼请求中,法院对镇政府发布的《通告》行为是否可诉存在争议。
    第一种意见认为该《通告》行为是不可诉的抽象行政行为。理由是:冯某某等人所诉的是镇政府的《通告》,而不是镇政府的具体行政行为。镇政府关于强制迁移旧农贸市场的《通告》是具有普遍约束力的规定,并不是针对特定对象的具体行政措施,它针对的是广泛而不特定的对象,即任何单位或个人,只要是在旧农贸市场内摆摊设点的,不管以前是否办理合法手续的经营者,今后均不得在旧农贸市场内摆摊设点,必须迁移到新集贸市场经营,对任何在旧农贸市场内摆摊设点的经营者都具有约束力,因此《通告》不是具体行政行为,而是抽象行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第五条规定:“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查”和第十二条第(二)项规定:“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起的诉讼”。故该《通告》行为是不可诉的,应裁定对此案不予受理。此案原告如要起诉镇政府,只能针对镇政府为执行《通告》而作出的具体行政行为,而不是针对作为抽象行政行为的《通告》,原告仅对《通告》的规定本身不服,而镇政府又尚未作出执行《通告》的具体行政行为,这便不属于法院的受案及审查范围。原告对《通告》这类抽象行为有意见,只能向镇政府的上级行政机关或权力机关反映,要求这些机关监督检查《通告》规定是否合法,是否侵犯了公民的合法权益。如结论是肯定的,则应由这些有权机关撤销该《通告》,或由这些机关监督镇政府自己撤销。

    第二种意见认为该《通告》行为是可诉的具体行政行为。理由是:《通告》不是抽象行政行为。抽象行政行为的主要特征是行政主体针对不特定的行政管理对象实施的具有普遍约束力,可以多次适用的行为。判断一个行为是具体行政行为还是抽象行政行为应从下列三个方面予以界定:1、看这个行为所针对的对象是不是确定的。具体行政行为和抽象行政行为的区别不在于它所针对的人数的多少而在于对象的确定性与不确定性,具体行政行为的对象具有确定性,尽管有时涉及到的人很多,但人数是确定的,是可计算的;而抽象行政行为的对象具有不确定性,无法计算的。本案中,从针对的对象看,《通告》虽然具有针对不特定人的特征,但其不特定数是非常有限的(即只有在该旧农贸市场内的所有摆摊设点的经营者,也就是冯某某等78人),因此,《通告》对全体市民和非摆摊设点经营的行政管理相对人不具有普遍约束力。2、看适用效力是“一次性”还是反复使用。一个具体行政行为原则上只对特定的对象或事件有效,其效力不及于其他对象或事件;一个抽象行政行为,则可以反复适用。本案中,从时间效力上看,《通告》不能多次重复使用,只能“一次性”适用,超过《通告》设定的期限,该《通告》就失去了作用。3、看能否直接进入执行过程。一个具体行政行为具有直接的执行力;而一个抽象行政行为不能作为直接的执行根据,必须有一具体行政行为作为中介,才能进入执行过程。本案中如经法院审查,该《通告》行为具有合法性,即可以直接依法对该旧农贸市场内的所有摊位、摊点进行迁移。因此,该《通告》不是抽象行政行为,而是具体行政行为。

    《行政诉讼法》第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼”。2000年3月10日开始施行的《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第一条第一款规定:“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围”。本案原告冯某某等78人认为被告镇政府发布的《通告》侵犯了其所享有的经营自主权,合法权益受到侵害,因而已具备行政诉讼原告资格。也就是说,首先,镇政府的《通告》行为是可诉的具体行政行为,属于《行政诉讼法》第11条规定的受案范围;其次,冯某某等78人是在旧农贸市场内摆摊设点的经营者,其受到或可能受到侵害的事实存在;第三、冯某某等78人的合法权益(即经营自主权)受到或可能受到侵害与镇政府发布的《通告》存在着因果关系。从镇政府发布的《通告》这这种告知行为来看,已经侵犯了冯某某等78人的合法权益,在没有其他可诉的行为存在下,如果对该《通告》不能通过行政诉讼的途径求得司法救济,不符合《行政诉讼法》的立法宗旨和具体规定。因此,原告冯某某等78人对镇政府的《通告》行为不服提起诉讼,属于法院受理行政案件的范围,故该《通告》行为是可诉的,法院应作为行政案件予以受理。

    笔者同意第二种意见。
    王宜文

来源:法律教育网

    

(文章来源: 供稿人: 责任编辑:周伯君)  
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