法制办头

从土地行政复议案件的审理看行政复议制度的完善

2009-07-17 11:28:53

 

 

(本文获得第九次全国行政复议协作会“优秀论文奖”)

  近几年,随着国家费改税、减免农业税、种粮补助等惠农政策相继出台,农民对土地更加关注,涉及土地的行政复议案件数量呈上升趋势,土地案件成为行政复议案件中的重要案件类型和热点、难点问题,而行政复议制度也逐渐暴露出自身的缺陷和不足。本文拟从吉林市土地行政复议案件审理的实际情况出发,对其特点、形成原因和行政复议制度本身存在的问题进行分析,并提出我们的建议,希望对如何完善行政复议制度做一些有益的探索。
  一、土地行政复议案件的基本情况
  (一)案件受理及审理情况
  在2006年至2008年三年间,我市各级行政复议机关共审理土地行政复议案件257件。其中2006年81件,2007年89件,2008年87件,分别占当年行政复议案件总数的24.11%、28.80%、26.74%。
  2008年我市各级行政复议机关共审理土地行政复议案件87件,其中新收土地行政复议申请77件,决定受理的77件,上期结转10件。已审结70件,未审结17件,结案率80.46%。
  在已审结的土地行政复议案件中,行政复议机关决定维持原具体行政行为的26件,占审结案件总数的37.14%;撤销原具体行政行为的13件,占18.57%;变更原具体行政行为的1件,占1.43%;驳回2件,占2.86%;因申请人自愿撤回申请而终止案件审理的9件,占12.86%;被申请人改变原具体行政行为后申请人自愿撤回申请而终止案件审理的2件,占2.86%;其他原因终止的17件,占24.29%。
  (二)申请人与被申请人的情况
  我市土地行政复议申请多由公民个人提起。以2008年为例,我市各级行政复议机关新收到的77件土地行政复议申请中,公民作为申请人的57件,占总数的74.03%;法人或其他组织作为申请人的20件,占总数的25.97%。
  我市土地行政复议案件的被申请人主要是县级政府和县级政府部门。以2008年为例,我市土地行政复议案件的被申请人是乡镇政府的13件,占总数的16.88%;被申请人是县级政府的46件,占总数的59.74%;被申请人是县级政府部门的17件,占总数的22.08%;被申请人是市(地)级政府部门的1件,占总数的1.30%。
  (三)土地行政复议申请事项情况
  我市土地行政复议案件的主要申请事项是行政确权。以2008年为例,我市土地行政复议案件的申请事项中涉及罚款的10件,占总数的12.99%;涉及征收土地的1件,占总数的1.30%;涉及行政确权的51件,占总数的66.23%;涉及行政不作为的14件,占总数的18.18%;涉及其他方面的1件,占总数的1.30%。
  (四)复议后应诉情况
  我市土地行政复议案件的审理能够较好的化解矛盾。以2008年为例,我市各级行政复议机关已审结的70件土地行政复议案件中,行政复议申请人或第三人对行政复议结果不服,提起行政诉讼的8件,在已审结的土地行政复议案件中仅占到11.43%。
  二、土地行政复议案件的特点和成因
  以吉林市为例,当前我市的土地复议案件具有以下四个特点:
  1、比重大,范围广。2008年土地复议案件共77件,占全市行政复议案件总数的26.74%。此类案件涉及的主体有农村集体经济组织、工矿企业、房地产开发企业、国有林场、农民个人。
  2、申请人数量众多。2008年我市土地复议案件申请人总数为199人,占申请人总数的40.61%。这类案件一般为百姓关注,矛盾双方争执较大,情绪不易控制,处理不慎,会激化矛盾或造成村民集体上访。
  3、涉及问题时间跨度较大。2008年我市审理的土地复议案件中,涉及的事实问题全部发生在1996年以前,有的甚至发生在六十年代。有的案件经过政府、法院多次处理仍不能平息,持续时间长达数年。
  4、证据认定困难。很多土地案件双方当事人对土地所有权、使用权来源各执一词,分歧较大,又没有较充分的证据证明各自的观点,争议土地的界限(四至)也很难说清,这些问题都使土地纠纷较之其他矛盾更难处理。
  分析我市当前土地案件的成因,主要有以下三个方面:
  1、土地的经济效益的大幅提升。当前国家对三农问题的重视,达到了历史上从未有过的水平。特别是有关农民减负增收“两减免,三补贴”政策的出台,土地的经济效益明显增加,种地利润成倍增加,从而导致土地案件大量发生。
  2、农村土地登记制度和土地权属证明发放混乱。农村土地除了有较高使用价值的农用地和建设用地权属比较明确之外,其他大量的土地在广大农民甚至地方政府的观念上属于“无主地”,实行谁先占、谁先利用就归谁的“习惯法”,“无主地”的分配也比较混乱。
  3、农村法制观念差。有的村村务不公开,村干部独断专行。一些农民任凭个人意愿使用土地,侵害邻地的使用权。有的村委会或村民小组法制观念薄弱,不能按《村委会组织法》行使权利、管理村级事务,加上有的干部未经村民讨论,没有得到三分之二村民同意,擅自出让、租赁、发包土地,牺牲集体利益,群众意见很大。
  三、土地行政复议案件审理中行政复议制度的缺失
  近年来土地行政复议案件的受案范围不断扩大,受案数量不断增加,办案质量不断提高,社会效果和作用也在不断显现。但是从土地行政复议案件审理来看,由于行政复议制度创设时间不长,本身还不十分完善,而且执行得不到保障,致使该项制度作用还未得到充分发挥。行政复议制度在解决土地纠纷等方面还没有有效地发挥应有的作用。产生这种情况的原因是多方面的,但主要问题仍然在于行政复议制度本身的缺失。具体表现如下:
  (一)、行政复议机构不健全。土地复议案件大部分发生在县级政府或者乡镇政府,而这个级别的政府恰好是各级政府中复议机构最为薄弱、不健全的。有的县级政府受理行政复议案件数量少,甚至少数县政府自确立行政复议制度以来,从未受理过行政复议案件,主要就是因为复议机构的缺失。我国的各级各类行政机关并非都设有法制工作机构,而是由各级行政机关自行决定,导致很多行政机关,特别是县、市政府机关和设区市政府的部门都没有内设法制工作机构,即使设立了也是有名无实,规格低,人员少。有些机关由于行政复议机构不健全,而无法正常履行行政复议职责。
  (二)、行政复议人员少、素质低。土地复议案件是比较复杂的复议案件类型。常常交织着历史、现实和法律等多方面因素。所以土地复议案件的审理要求复议人员认真、审慎,群策群力,有较强的个人素质。近年来,复议案件数量不断增加,而行政复议机构作为政府法制机构的内设机构,力量和人员素质明显满足不了工作需要。另外,行政复议工作专业性、程序性强,需要有高素质的专门业务人员从事。但现有人员一般素质偏低,即便有一些高素质的人员,也由于缺乏正常的激励机制而流失。复议机构人员素质低下,导致了办案质量不高,影响了复议的社会效果和公信力。
  (三)、复议工作缺少有效的经费保障。审理土地案件一般很难从书面证据中发现真像。因为地界、地貌环境都不是一般的书面材料所能反映清楚的,因此审理土地案件的复议人员要深入争议地实地调查。但是目前各级政府尤其是县级政府的行政复议经费基本得不到保障。行政复议活动所必需的外出调查、实地调查经费得不到保证,严重地影响了行政复议办案质量。
  (四)、行政复议程序不能保证公正和效率。土地复议案件由于时间久远,当事人更迭,行政区划改变等原因,想要调查清楚真像具有很大困难。审理土地复议案件,行政复议程序就显得过于简约。而由于《行政复议法》立法上的滞后,规定上的不具体导致了行政复议程序不够严密、详尽,例如:行政复议程序的规定大多是围绕书面审理而设计,这显然不适合办理土地等需要实地调查取证的案件;没有质证、辩论等具体规定,行政复议程序复议机关难以充分听取双方意见;缺乏公开性,难以让当事人真正信服,这些都使行政复议难以达到公正和效率的目的。
  四、完善行政复议制度的具体措施
  因为行政复议制度本身存在上述问题,所以需要对行政复议工作机制进行改革、创新,需要推进行政复议工作继续深入开展,树立行政复议工作的新形象。我们进行了一些卓有成效的尝试,例如具体制定行政复议各项制度,细化复议工作程序,2004年吉林市人民政府还以市政府令形式出台了《吉林市行政复议工作规则》。这一系列的措施将行政复议制度的具体内容加以明确的同时,还将行政复议工作实践中亟待解决的一些问题作了规定,填补了法律法规的空白。具体措施主要有以下几点:
  (一)、强化行政复议机构和人员,保证土地等比较复杂的复议案件的质量。我们在《规则》中规定(市)区人民政府及履行行政复议职责的行政机关应当设立行政复议机构,并有两名以上持有《吉林省行政复议工作人员证》的人员从事行政复议工作。全市7个县(市)区均独立成立了法制机构,并独立设置了行政复议科,保证每个县(市)区行政复议专职人员达到2—3人。市直机关也进一步加强了行政复议机构,进一步配齐配强了行政复议人员。这样就有充足的人力资源来保证每一起复议案件的认证审理。2006年至2008年连续三年在全市开展县(市)区政府行政复议工作规范化建设达标活动,大大加强了全市各级行政复议机构的力量。
  (二)、为了更好的保护当事人的利益,我们畅通监督渠道,对行政复议的受案范围进行了扩展。土地复议案件一般涉案时间较长,年代跨度较大,因此行政复议法规定的期限不足以保护当事人的合法权益。因此我们在《规则》中规定,行政机关作出具体行政行为时,未告知行政复议权利或者法定申请期限的,其申请期限从申请人知道或者应当知道行政复议权利或者行政复议申请期限之日起计算,最长可达两年。申请人不知道行政机关作出具体行政行为内容的,期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算,对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起最长可达20年、其他具体行政行为从作出之日起最长可达5年。这样进一步体现了《行政复议法》的立法原则,从有利于行政相对人的角度,增强了对行政机关的监督,让百姓的复议权利真正落到实处。
  (三)、为了加强行政复议的公正性和灵活性,我们丰富了行政复议案件的审理方式,完善了行政复议的审理程序,从而满足行政复议案件审理的实际需要。我们在全市各个领域聘请专业人士作为行政复议咨询专家,监督并参与土地等专业性较强、比较复杂的重大复议案件的审理,保证案件审理的公正、公开。我们将《行政复议法》、《行政复议法实施条例》规定的终止、中止情形以外、行政复议工作实践中应予终止、中止的11种情形在规则中作了明确规定,例如规定被申请人的上级主管部门对其具体行政行为正在采取纠正措施的,有关专业技术问题需要委托鉴定部门鉴定的,因不可抗力原因致使行政复议机关暂时无法调查了解情况的,申请人请求被申请人履行法定职责,被申请人正在履行的,行政复议机关认为应当中止的均应当作出中止决定;被申请人变更或者撤销了原具体行政行为,申请人无正当理由不撤回复议申请的,中止审查具体行政行为期间,行政争议消除的,申请人隐瞒知道具体行政行为时间,导致受理错误的,被行政复议的行政行为不属于行政复议受案范围的,申请人或者被申请人主体资格不合格的,行政复议机关认为应当终止审查的均应当作出终止决定。这样就大大的提高了行政复议案件审理的灵活性。
  (四)、在审理土地等比较复杂的复议案件过程中,大力推行听证方式审理行政复议案件。我们在《规则》中对听证即公开审理予以规定,利用专章明确听证程序。规定案情复杂,书面审理难以判定的,对涉案证据的真实性、合法性需要进一步质证确认的,申请人或者被申请人一方或双方要求举行听证,案件主办人认为有必要的,行政复议机关认为需要听证的均应当组织听证。将听证分为简易程序和一般程序。听证按下列步骤进行,听证主持人宣布案由,介绍听证会组成人员;询问听证参加人是否申请回避;听证主持人简要介绍复议案件情况,并指出争议焦点问题;听证参加人围绕听证主持人指出的焦点问题进行举证和质证;各方当事人作最后陈述。按一般程序举行听证的,行政机关首长必须参加听证。通过听证这种形式,复议机构可以当面听取申请人、被申请人、第三人的意见,有利于客观、全面地查清事实真相,提高办案质量。
  (五)、细化审理行政复议案件的证据效力认定规则,提高行政复议的权威性和公信力。《行政复议法》并未具体规定审理行政复议案件的各种证据的效力如何认定,导致不同的行政复议机关在审理相似的复议案件时有可能出现不同的结果,从而影响行政复议的权威性和公信力。我们在《规则》中利用专章对行政复议工作中如何使用、认定证据问题作了规定,规定了对证据应当从哪几方面进行审核认定;何种情况下不能作为具体行政行为合法的证据;何种情况下行政机关在行政程序中采纳的鉴定结论,申请人或者第三人提出证据证明有下列情形之一的,行政复议机关不予采纳;证明同一事实的数个证据,其证明效力如何确定;何种证据当事人没有足够的反驳证据材料,可以直接认定;何种证据材料不能作为定案依据。还把案件审理方式分为书面审理与公开审理,对行政复议案件如何进行书面审理作了程序上的具体规定。针对案件的不同情况,可以通过证据交换、举证质证、共同调查等方式公开审理。近年来土地案件明显增多,其中大多是群体争地、争界,案情复杂,历史年代久远的案件。土地复议案件的特点是,涉及当事人多,情况复杂,时间跨度大。而当事人举证多为证言,大都互相矛盾,证明力不足,真实性不能保证。书面审理已不能查清案件真相,要查清事实,必须到案发地现场进行调查。对此类案件,我们坚持实地调查,实地取证,使办案人员对案件中所涉及的事实有更直观的感受。在实地调查中可以寻找当地的老人作为证人,这些老人年纪大、朴实,了解当年的事情原委,因此提供的证言比较可信。很多书面证言只是证人碍于情面作出的伪证,而实地调查可以核实原证人证言的效力。因此,实地调查是办理土地等复杂案件最有力的方法。
  (六)、积极探索调解方式在行政复议案件审理中的应用,彻底化解社会矛盾。自2005年开始,我们探索运用调解方式解决行政争议,总结了调解、化解、劝解三种方式,并结合工作实践制定了《吉林市人民政府关于行政复议调解的若干规定》,使调解工作发挥定纷止争的作用,做到彻底化解社会矛盾,案结事了,更好的发挥了复议功能,保障了公民、法人和其他组织的合法权益。实践中有些行政复议案件,特别是土地权属争议和征地拆迁案件,涉及人数众多,容易激化社会矛盾,行政复议机关简单维持或撤销都无法真正化解矛盾,而调解则是一种更有效的方式。但不是所有的案件都适用调解,我们在《若干规定》中规定行政复议调解要坚持自愿、公开、合法的原则,不损害国家利益、公共利益和他人合法权益。我们要求行政复议决定作出前,行政复议机关应当通过听证、证据交换、公开调查等方式积极为当事人自行和解创造条件。行政复议决定作出前,行政复议机关应当至少进行一次调解,并把调解情况记录在案。各级政府行政复议办公室对受理的行政复议案件原则上进行直接调解,但由有关基层行政机关调解或解决更利于化解纠纷的,行政复议办公室应当发出《责令限期解决纠纷通知》,指令有关行政机关限期解决。市政府对全市行政复议机关通过调解等方式有效化解行政争议的情况,每年进行通报,并作为对其行政执法责任考核的重要内容。2008年,我市共有40件行政复议案件以和解、调解方式结案,占案件总数的13.89%。
  随着我国法治建设进程的加快,行政复议制度确实在促使各级政府转变职能,建立依法行政方面发挥了不可替代的作用。但随着社会、政治改革的深入和新的经济形势的转变,行政复议制度只有根据形势的要求,更加完善和科学,才能更加高效便捷的解决行政争议,维护社会稳定促进社会和谐,继续推动我国的改革开放不断深化,为社会主义现代化建设更好地服务。

文章来源:吉林市人民政府法制办公室 张颂

(文章来源: 供稿人: 责任编辑:周伯君)  
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