法制办头

试论市县地方政府法制机构职能和改革与调整

2007-03-20 16:48:09

 

(丽水市政府法制办政策法规处 吴立华)

 

国务院《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》),确立了十年建设法治政府的战略目标,并明确提出推进依法行政的六条基本要求和建设法治政府的七个方面目标。《纲要》既是新时期各级政府全面施政的纲领性文件,也是各级政府法制机构开展工作的总纲。《纲要》同时也对政府法制工作进行了重新定位,与之相对应的,市县地方法制机构必须及时进行自身职能的改革调整,以适应全面推进依法行政,建设法治政府目标的要求。

一、市县地方政府法制机构的现行职能

政府法制机构的职能定位,同政府其他机构序列一样,也是自上而下参照确定的。国务院法制办公室的机构定位,是协助总理办理法制工作事项的办事机构,其主要工作职能,共分11条:1、统筹考虑,统一规划国务院的立法工作,拟订国务院年度立法工作安排,报经国务院领导批准后,组织实施。2、审查修改各部门报国务院的法律草案,从法律的角度审查部门送国务院审核的,我国缔结或者参加的国际条约。3、起草或组织起草若干重要的法律草案、行政法规草案。4、承办行政法规的立法解释工作。5、研究行政诉讼,行政复议、行政赔偿、行政处罚、行政许可、行政收费、行政执行等涉及政府行为共同规范的法律、行政法规实施以及行政执法中带有普遍性的问题,向国务院提出完善制度和解决问题的意见,拟订有关配套的行政法规文件和答复意见。6、协调部门之间有关法律、行政法规实施中的矛盾和争议。7、办理地方性法规、地方人民政府规章和国务院部门规章的备案审查工作,审查其与宪法、行政法规是否抵触以及它们相互之间是否矛盾,根据不同的情况提出处理意见。8、清理编纂行政法规,编辑国家出版的法律、行政法规汇编正式版本。9、组织翻译、审定国家出版的行政法规外文文本和民族语言文本。10、开展政府法制理论、政府法制工作研究和交流,开展对外法制业务交流。11、承办国务院交办的其他事项。

市县地方政府法制机构基本上按照上述内容,结合省一级法制机构职能和地方特殊情况,作出自身机构定位和职权划分。概括起来,现有的市县地方政府法制机构职能,基本如下:1、行政立法或制定规范性文件;2、法律、行政法规和规范性文件实施的协调、审查备案;3、法律、行政法规和规范性文件的汇编;4、政府法制理论研究;5、行政复议和行政应诉案件的办理。

以丽水市政府法制办为例,其具体工作职能,按照《丽水市人民政府办公室职能配置、内设机构和人员编制规定》(丽政办发〔2001〕67号),主要有以下6个方面:1、负责规范性文件制定的计划、审核、审查、备案和征求意见工作;2、实施和检查考核行政执法责任制;3、受理并办理行政执法投诉、监督案件;4、负责全市行政执法监督人员的培训,配合有关部门做好行政执法人员的资格培训和行政执法证件的管理工作;5、负责市政府行政复议案件和行政赔偿案件的受理、审理、应诉工作,对全市的行政复议工作进行指导、调查、统计和分析;6、负责处理涉及行政复议的来信来访。这些职能与上级法制机构的职能是相衔接的。

二、依法行政新任务对县市法制机构职能改革调整的要求

《纲要》的颁布实施,极大地扩延了依法行政的内容,同时也意味着法制办工作职能的增加。《纲要》在明确依法行政的六条基本要求、七个方面基本目标之后,确定了依法行政八个方面的工作任务:1、转变政府职能,深化行政管理体制改革;2、建立健全科学民主决策机制;3、提高制度建设质量;4、理顺行政执法体制,加快行政程序建设,规范化行政执法行为;5、积极探索建立防范、化解社会矛盾的机制;6、完善行政监督制度和机制,强化行政行为的监督;7、提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力;8、切实加强对依法行政工作的领导。《纲要》提出的这八方面主要任务,涵盖了政府工作的各个主要领域。特别是《纲要》将行政管理体制改革、行政决策机制、政务公开、投资体制和公共财政体制改革、行政应急管理、防范和化解社会矛盾等工作,明确纳入了依法行政的任务,这些内容是传统政府法制工作理念较少涉及的。

根据《纲要》精神,省政府下发了《关于贯彻落实全面推进推进依法行政实施纲要的实施意见》(浙政发〔2005〕3号),进一步提出十一个方面的具体任务。市政府制定了《丽水市贯彻实施依法行政纲要指导性意见》(丽政发〔2005〕4号),明确了我市依法行政的指导思想、总体要求、基本原则和九方面具体措施。

相比较国务院《纲要》提出的依法行政新任务,以及省政府、市政府两个意见的新要求而言,市县地方政府法制机构现行的这些职能,已经远远不能适应。要做好新时期的政府法制工作,真正承担起具体组织和实施全面推进依法行政、建设法治政府的任务,市县法制机构必须在思想理念上实行大转换,要加快从传统的“小法制”思想,转换到国务院《纲要》和省政府、市政府两个意见精神上来,与时俱进,树立起政府“大法制”的新理念,加快职能改革与调整,以适应新形势新任务的要求。

三、对市县地方政府法制机构职能改革与调整的思考

今后的县市地方政府法制机构的职能调整,应该从以下几方面着手探索和推进:

(一)政府法制顾问职能的改革调整。要从原来被动应付式的参谋顾问、法律解释的单一作用,转向更加主动参与政府所有重大决策活动,充分发挥法制机构在行政决策当中的综合性、复合性的作用,推进政府决策的民主化、科学化和法制化。要积极研究探索完善政府科学民主决策工作规则,努力构建立公众参与、专家论证、政府决定有机结合的决策机制以及决策跟踪反馈和责任追究制度。政府召开常务会议讨论重大事情,法制机构负责人应当列席并从法律角度提出意见或建议;政府对外谈判,法制机构应当全过程参与;政府所有规范性文件发布前和政府对外订立合同必须有政府法制机构签署的意见;法制机构应定期或针对重大活动出具法律意见书;法制机构还应担负起政府领导学法用法的普及任务。总之政府的任何重大活动,法制机构应当服务在前,参与其中,并积极善后。

(二)制度建设职能的改革调整。要从“头痛医头脚痛医脚”应急式的规范性文件制定模式,转向更加注重按照科学发展观和建设和谐社会的要求,加强制定规划,在继续加强经济调节、市场监管方面制度建设的同时,高度重视制定和完善社会管理、提供公共服务方面的政策制度,克服规范性文件“一条腿长、一条腿短”的问题,构筑完善的政策制度体系。要更加重视以民为本、以民为先,在促进发展的同时,把维护社会公平放在更加突出的位置,逐步建立以权利公平、机会公平、分配公平、规则公平为主要内容的社会公平保障机制,坚决防止在规范性文件制定过程中掺杂部门私利,避免政府权力部门化、部门权力利益化的倾向。更加注意制度建设的实际效益效应,探索建设制度实施评估机制。

(三)执法监督职能的改革调整。要从侧重于事前咨询、审核、审查间接预防式的监督,更多地转向事中、事后的直接监督上,加强和改进行政执法。行政执法虽然有权力机关、司法机关、监察机关和人民群众等主体的多层次监督,但这些监督方式都没有政府法制机构对其监督直接、便捷、广泛。行政执法监督,目前主要依据有三:《浙江省县以上人民政府行政执法监督条例》《浙江省行政许可监督检查办法》《浙江省行政规范性文件备案审查规定》。市县法制机构要使用好、履行好以上条例、办法、规定赋予的监督职责,每年制定行政执法监督工作计划,明确监督重点,智力解决依法行政中人民群众反映强烈的问题。

(四)行政复议职能的改革调整。要从单纯办理案件式的行政复议,转向强化监督和防范、化解社会矛盾并重,重视发挥行政复议在防范、化解社会矛盾的作用,探索行政复议与信访、调解、仲裁相互配合、分工分流的工作机制,尽可能把行政管理中产生的纠纷和矛盾,引导到法定渠道解决,促进平安社会、和谐社会的建设。

(五)依法行政综合协调职能的改革调整。要从一般性的指导促进式工作方式,转向探索构建和完善依法行政工作的制度机制,以强有力的工作制度来保障依法行政各项工作的落实。重点是按照省政府依法行政实施意见,建立和完善三项制度:一是建立定期报告制度,各级政府每年向本级人大及其常委会和上一级政府报告依法行政工作情况,政府部门定期向本级政府报告依法行政工作情况。二是建立考核制度,将依法行政作为政府运作的基本准则列入经济社会发展目标考核内容,实行考核。去年底,省政府下发了《浙江省依法行政工作考核办法》,决定从今年开始对省直部门和地市一级依法行政工作进行考核。市、县政府可以参照执行。三是深化行政执法责任制,建立健全行政执法考评机制和责任追究制度。

    

(文章来源: 供稿人: 责任编辑:周伯君)  
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